自“三鹿”奶粉事件后变得格外引人关注的 《食品安全法》草案，在上周结束的全国人大常委会上三审，争论焦点和难点是食品监管体制。
三审的草案增加了有关添加剂的监管和政府的职责等条文。但是，“最大的问题是没有解决多头管理的状况，”北京的职业律师李方平说。
目前中国食品的监管体制是分段管理。卫生、质检、工商行政、食品、药品等部门都是涉及食品安全不同阶段的监管部门。
都管=都不管
农产品生产环节由农业部负责监督，食品生产加工由质检负责，食品流通归工商部门监管，餐饮和食堂等消费产品环节归卫生部门负责，食品和药品监管机构负责食品安全的综合监督、组织协调和处理重大事故。
在刚刚结束的十一届人大常委会会议上，许多委员对这种看似职权范围划分清楚，实际操作中不但有许多交叉，还经常出现大家都不管的踢皮球现象。
李方平律师指出，如果食品安全立法延续这种监管体制将使这部法律难以操作。
“全方位监管”
中国国务院2007年秋季批准了食品安全法草案，提交全国人大审议。
当时，人们还记得安徽阜阳伪劣奶粉导致许多婴儿死于营养不良的丑闻，还有苏丹红“毒鸭蛋”、瘦肉精等事件。
同时，从牙膏、宠物食品到玩具等许多中国产品，因质量或安全问题而被召回的时间数度发生，使“中国制造”安全问题成为国际关注焦点。
当时的中国国家质量监督检验检疫总局局长李长江10月31日告诉世界卫生组织总干事陈冯富珍，这部《食品安全法》将全方位加强食品卫生监督，因为它“完全覆盖了如何将我们的食品生产、加工、销售和管理全部环节加以标准化的过程。”
今年8月，草案二审时，新一轮的政府机构改革方案已经通过，但涉及食品安全问题，却没有什么突破，仍然没有明确的食品安全主管机构，只有协调单位。
拾遗补漏
三审草案上，分段管理的体制依然保存，但增加了国务院卫生行政部门综合协调食品安全事务，县以上人民政府统一组织协调地方食品安全监管。另外还补充规定，“地方政府在建立健全食品安全协调机制的情况下，要对食品安全实行全程的监督管理”。
拾遗补漏的想法，要兑现并非易事，因为即使地方政府总负责，但分段监管的部门是垂直管理，各自有上级。
李方平律师说，现在有关食品安全的诉讼案多数没有涉及监管部门的责任，而监管机构应负什么责任，在法律上并没有落实。
他说，最重要的问题是全程监管和综合管理的职责没有细划，而没有规定具体责任，其它条文再详细，最后还是不免相互推诿，实际上无法可依。
在行政体制改革历时漫长，而保证食品安全却刻不容缓的情况下，李方平说，体制改革是个努力的方向，但在此之前，可以设法统筹食品安全监管，并实行首问责任制。
行业自律
世界卫生组织最近也就中国食品安全发布报告，除了建议中国政府理顺多头管理、职责不清的食品监管体制，还指出应该打破政府包揽一切的思维定势，让食品生产企业对自己的产品承担责任。
中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员陈君石在接受本台采访时说，他要反复强调这样一个观点，即安全的食品不是监管出来的，而是生产出来的。
保障食品安全的重任，如果完全落在企业家的良心上，或许不现实。那么行业自律呢？
李方平认为，应该加强行业自律。如果能形成一个有效的内部治理模式，那么比政府监管更具专业性，而且有群体共容意识，害群之马将不容于同行。
另外，他补充说，消费者权益协会等非政府组织也应该在保证食品安全方面起更大作用，发出更大的声音。
他说，三鹿奶粉丑闻的曝光功在媒体，这令人质疑消协的独立性。就"毒奶粉"事件来说，消费者的利益受到了严重损害，如果消协能扮演更重要的角色，则事态不会那么严重。
除了利用已有的《消费者权益保护法》，在《食品安全法》出台后，消协也可以据此“更深层次地保护消费者的权益”。
《食品安全法》被列入本届人大常委任期结束前争取审议通过的行政法类法案之一。
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